1°) Ce que Ségolène Royal a dit :
« J’ai proposé de créer des jurys de citoyens qui évalueraient les politiques publiques, par rapport à la satisfaction des besoins ou par rapport au juste diagnostic des difficultés qui se posent, non pas dans un sens de sanction mais pour améliorer les choses. Ces jurys de citoyens pourraient être constitués par tirage au sort »
Ses raisons = ses fondamentaux :
- constat du désordre démocratique et de la double crise de l’action publique : crise des résultats et crise des manières de décider ;
- la temporalité d’aujourd’hui n’est plus celle d’hier et le pilotage des sociétés complexes suppose de pouvoir corriger davantage le tir chemin faisant. Les rendez-vous quinquennaux ne suffisent plus. L’efficacité de l’action publique suppose d’en évaluer les effets en temps réel et d’associer les citoyens en amont (décision) et en aval (suivi, évaluation) ;
- la crédibilité de l’action politique exige de tirer les conséquences de ce qui a changé : des citoyens plus informés, plus autonomes, à la fois plus méfiants et plus exigeants, qui s’intéressent d’autant plus aux affaires communes qu’ils savent pouvoir peser et s’en détournent s’ils éprouvent un sentiment d’impuissance, cet ennemi principal de la démocratie qui fait le lit de toutes les tentations et instrumentations populistes.
- Les jurys de citoyens qu’elle propose sont un outil d’évaluation, une aide au pilotage, à l’enrichissement de l’action publique et au travail des élus, pas un instrument punitif ou de coercition ! Pas un affront à la démocratie représentative : un complément et un appui.
- La démocratie parlementaire doit être rénovée : c’est le sens des propositions du projet socialiste (mandat unique, suppression du 49-3, etc..). La démocratie sociale doit également être revitalisée, et c’est pourquoi il est essentiel que les syndicats soient renforcés. La démocratie participative est un moyen supplémentaire d’associer pleinement les citoyens à l’action publique.
- Les jurys de citoyens s’inscrivent dans les objectifs du projet socialiste : « refonder et rénover la République », « les Français veulent pouvoir être consultés dans l’élaboration des politiques publiques ».
2°) Ce n’est pas d’aujourd’hui :
Le 19 novembre 2002, elle mentionnait déjà les jurys de citoyens (avec les budgets participatifs et le referendum local) dans son intervention à l’Assemblée nationale présentant l’exception d’irrecevabilité du groupe socialiste lors du débat en première lecture du projet de réforme constitutionnelle relatif à la décentralisation du gouvernement Raffarin (cf. extraits en Annexe I, p. 6).
Pour les élections régionales de 2004, ces 3 outils d’une démocratie plus participative figuraient dans la plaquette de campagne de sa liste. Conformément à l’engagement pris, le nouvel exécutif régional a mis en place en janvier 2005 dans tous les établissements publics du Poitou-Charentes le Budget Participatif des Lycées, doté d’une enveloppe annuelle de 10 millions d’€.
Les élus socialistes régionaux y sont activement impliqués et perçoivent les démarches de démocratie participative initiée par la Région non comme un amoindrissement de leur responsabilité mais comme un renfort dans l’exercice de leur mandat, un levier de réforme des pratiques de l’administration et d’amélioration de la qualité des politiques publiques.
A plusieurs reprises, Ségolène Royal a à nouveau mentionné les jurys de citoyens comme une piste intéressante, notamment dans différents colloques sur la démocratie participative (janvier 2005, juin 2005, avril 2006…).
Le site Désirs d’avenir participe de cette démarche qui fait appel à l’intelligence collective des citoyens, leur reconnaît une capacité d’expertise et de contribution à l’orientation et au suivi des politiques dont les élus ont la responsabilité.
- Constance d’une conviction et d’une démarche.
3°) La proposition des jurys de citoyens est le fruit de son expérience d’élue de terrain et de son intérêt de longue date pour ce qui marche, fût-ce au-delà de nos frontières : pas de modèle à copier mais une source d’inspiration pour inventer nos propres réponses. C’est pourquoi elle s’est intéressée depuis plusieurs années aux expériences de jurys de citoyens berlinoise et espagnole
4°) Les jurys de citoyens européens
Ce qu’ils ont en commun :
- ce sont, majoritairement, des initiatives municipales lancées par des élus de gauche et en particulier socialistes ;
- le tirage au sort (c’est le sens de l’appellation « jury » quel que soit le domaine dans lequel ils interviennen). Objectif : élargir le cercle au-delà des « professionnels de la participation » (militants, couches moyennes diplômées) et refléter la diversité sociale en incluant les catégories ordinairement exclues des dispositifs de participation fondés sur le volontariat (milieux populaires, précaires, immigrés, femmes, jeunes). Constat connu : l’auto-sélection biaise les processus participatifs de 1ère génération et affecte leur légitimité ; la sélection aléatoire permet de mélanger des bacs + 7 aux bacs – 7 : la République a tout à y gagner. Ce tirage au sort se fait sur listes de résidents ;
- taille : de 20 à 100 personnes en moyenne (mais jusqu’à 300 personnes dans une ville du Pays Basque), travail alternant petits groupes propices à la prise de parole et plénières ;
- des compensations financières sont souvent prévues (garde d’enfants ou de personnes âges à charge, transports) ;
- il ne s’agit pas de transformer les citoyens en experts (pas plus qu’on ne demande à un élu d’être X-Ponts ou architecte pour se prononcer sur une opération d’urbanisme) mais de faire appel à leur savoir d’usage ;
- condition de crédibilité et de participation : un vrai pouvoir de décision ou d’orientation. Les structures uniquement consultatives sans conséquences opérationnelles n’intéressent guère les citoyens ordinaires qui veulent être sûrs qu’ils ne perdent pas leur temps.
Ces jurys s’inscrivent, à l’échelle européenne, dans un mouvement plus large où se mêlent l’héritage des mouvements sociaux urbains des années 70, les théories anglo-saxonnes de l’empowerment (« enpouvoirisation ») des populations, diverses réflexions novatrices sur la citoyenneté active (dont les budgets participatifs) et les nouveaux managements de l’action publique (transversalité, transparence, réactivité, contrôle des usagers…).
Toutes les évaluations mettent en évidence la capacité des participants, tous milieux confondus, à comprendre les axes essentiels de la tâche qui leur est confiée par les élus, à condition qu’on leur apporte une information claire et de bonnes conditions de délibération. Leurs décisions se réfèrent toujours à des valeurs, à une certaine idée, préalablement débattue, du vivre ensemble et de l’intérêt général. Les contraintes techniques sont prises en compte mais c’est la recherche du bien public qui guide la réflexion collective, démentant cette idée fortement ancrée chez nous depuis Montesquieu et Sieyès que la passion et l’égoïsme individuel seraient le lot des représentés cependant que la raison et le sens du bien commun seraient le monopole de leurs représentants.
En France, de nombreuses collectivités locales ont mis en place des dispositifs analogues, y compris en recourant au tirage au sort : Paris, Dijon, Strasbourg.
Les jurys berlinois et espagnols :
A Berlin, 17 jurys de citoyens ont été mis en place dans des quartiers ciblés par la politique fédérale de « régénération urbaine » (politique de la ville, en français). Composés pour moitié de citoyens tirés au sort et pour moitié de militants associatifs (= « forum hybride »), ils disposaient chacun d’une enveloppe de 500.000 € pour financer des projets locaux. Durée moyenne : une quinzaine de séances régulières pendant 6 à 12 mois.
En Espagne, les jurys de citoyens sont nés en Catalogne (SR en a parlé avec Marragall lors d’un voyage à Barcelone en 2005) et au Pays Basque. On les y appelle parfois « noyaux d’intervention participative » ou « conseils citoyens ». Une vingtaine d’expériences en 2005 + tendance à la hausse. Leur objet : émettre un avis motivé sur une question d’intérêt public : planification urbaine, projet d’aménagement ou d’équipement mais aussi intégration des immigrés ou conséquences urbaines de la croissance démographique. Ils établissent, sur le problèmes qui leur est soumis, un « rapport citoyen » qui est rendu public. Durée des travaux : 1,5 à 3,5 jours d’affilée.
5°) Expériences voisines quoique différentes
Conférences de citoyens, expérimentées en France en 1998 sur les OGM, en 2001-2002 sur le changement climatique, également sur les questions de santé. Objectif : émettre un avis motivé. Panels généralement constitués par des organismes spécialisés.
Conférences de consensus danoises, mêlant citoyens et experts, et débouchant sur un avis liant davantage les autorités publiques. Les premières conférences de citoyens ont été développées au Danemark par un équivalent de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques ; plusieurs dizaines de conférences ont été organisées sur des sujets variés : irradiation des aliments, informatisation du trafic routier, applications issues de la cartographie du génôme, traitement de l’infertilité…
Observatoires des Engagements : aboutissements d’une démarche ayant associé, à l’occasion d’une campagne électorale (Bobigny, Région Ile de France) ou à l’occasion de l’élaboration d’un Agenda 21 (Conseil général de l’Essonne), des citoyens à l’élaboration de propositions dont une partie a fait l’objet d’engagements formels des élus. Constitués soit à partir de citoyens ayant participé à la formulation de ces propositions, soit en mêlant simples citoyens et militants associatifs, soit par tirage au sort, ce sont des structures pérennes destinées à suivre, durant toute la mandature, le respect des engagements pris.
ANNEXE
19 novembre 2002
Pour la première fois, Ségolène Royal évoque publiquement
les jurys de citoyens
Intervention de Ségolène Royal à l’Assemblée nationale
présentant l’exception d’irrecevabilité du groupe socialiste
lors du débat en première lecture
du projet de réforme constitutionnelle du gouvernement Raffarin,
relatif à la décentralisation
(extraits)
« Il y a déséquilibre entre le pouvoir des élus – la démocratie représentative – et le pouvoir des citoyens – la démocratie participative (…). C’est d’une vision de la France qu’il s’agit et non d’un bricolage technocratique, précipité et désinvolte, auquel nous ne serions conviés que comme spectateurs et les Français avec nous. Nous voulons la République des citoyens. Vous avez parlé d’une « République des proximités ». Or ce texte n’impose-t-il pas une République des notables, où les féodalités se renforcent sans qu’aucun contre-pouvoir ne soit prévu par vous ? (…) Le groupe socialiste défendra la République des citoyens en proposant d’intégrer dans la Constitution le principe, de la démocratie participative et de développer la mise en place de contre-pouvoirs dans une démocratie adulte.
(…) En matière de démocratie participative, la réponse du gouvernement est bien modeste à l’aune de l’évolution au long cours qui a conduit au krach civique du 21 avril. Le referendum local proposé par le projet de révision constitutionnelle n’intervient qu ‘à l’initiative de la collectivité donc de sa majorité. La démocratie continue ainsi d’être octroyée et les droits de l’opposition rationnés. N’est prévue aucune possibilité d’organiser, à l’initiative, cette fois, des électeurs, un referendum de type abrogatif qui permettrait de délibérer à nouveau, sur le modèle de ce qui se passe dans d’autres pays européens : c’est ainsi qu’en Italie, les femmes ont obtenu le droit à l’information sur la contraception.
L’éventail des possibles est infiniment plus large, comme en témoignent de nombreuses expériences en Europe, aux Etats-Unis et dans les pays du Sud, au premier rang desquels le Brésil. Plus de 200 villes ont institué la possibilité d’élaborer avec les habitants un véritable budget participatif. Cette démarche, qui fait école sous toutes les latitudes, est autrement novatrice, astreignante certes mais bien plus mobilisatrice et fructueuse que les traditionnelles « séances d’information » qui constituent trop souvent en France l’horizon indépassable de la démocratie locale. Mais rechercher la raison fondamentale pour laquelle, quand elle est menée avec la rigueur méthodologique et l’exigence démocratique requises, la démarche du budget participatif se révèle attractive, c’est soulever la question qui fâche : l’argent. Car il ne s’agit pas par là d'octroyer trois francs six sous pour du petit fonctionnement ou de petits investissements, mais d'élaborer au fil des mois, conjointement avec les habitants, une part importante du budget local. Si les gens savent qu'ils vont disposer d'un vrai pouvoir d'orientation de la dépense publique, ils viennent voter.
Autre expérience intéressante : les jurys de citoyens tirés au sort. Ils fonctionnent à Berlin, depuis une quinzaine d'années, au Danemark, en Espagne, et viennent parfois s'ajouter à d'autres procédures. L'expérience a été tentée avec succès en France à propos des OGM et de sujets ayant trait à la santé et à la bioéthique.
Aucune de ces démarches ne vise à concurrencer le fonctionnement du système représentatif local, mais au contraire à l'améliorer, à conforter la démocratie représentative afin de rétablir et de maintenir le contact avec les citoyens, en contre-partie d'un nouveau partage du pouvoir qui permet d'optimiser l'allocation des ressources locales. Aucune n'offre de recette toute faite, mais toutes doivent pouvoir être explorées, aujourd'hui où les pannes que connaît notre démocratie obligent à un effort d'imagination.
Le monde bouge, les relations évoluent partout, au travail, dans la famille, dans les institutions, dans les entreprises ; partout les comportements se sont profondément transformés, mais notre démocratie, elle, accuse un retard culturel et structurel.
Nous qui déplorons les taux d'abstention élevés et le zapping électoral, nous continuons souvent de faire comme si la démocratie locale s'identifiait exclusivement aux pouvoirs de nos collectivités, et comme si le suffrage dont nous sommes issus était la seule forme de légitimité. Nous devrions saisir hardiment l'occasion de la décentralisation pour reconnaître aux citoyens une compétence et un droit élargis à prendre part aux affaires publiques, dont beaucoup se désintéressent, faute d'imaginer pouvoir réellement peser. Une nouvelle avancée de la décentralisation ne réussira pleinement que si elle s'engage plus nettement dans la voie d'une diversification des registres d'expression démocratique et de participation à la gestion publique de tous les habitants, qu'ils soient français, européens ou étrangers non communautaires régulièrement installés chez nous. Il ne tient qu'à nous de faire en sorte que ce qu'on appelle « la crise de la représentation » se transforme en nouvel âge de la démocratie.
Pour toutes ces raisons, il nous paraît indispensable que l'article 5 s'ouvre sur une déclaration à caractère général, donnant toute sa solennité au principe d'une démocratie participative équilibrant les nouveaux pouvoirs donnés aux élus par de nouvelles possibilités d'action civique données aux citoyens, et ouvrant la voie à des pratiques déjà acquises et mises en oeuvre ailleurs ; sa rédaction pourrait être la suivante : « La loi fixe les conditions dans lesquelles les électeurs de chaque collectivité participent directement à l'élaboration des projets délibérés par leurs conseils ».
Frederic Bourcier
